清華大學報告：探索有中國特色的社會救助新模式

2008-11-10  來源：深圳特區(qū)報  【字號：大 中 小】

清華大學課題組就深圳連續(xù)三屆關愛行動撰寫長篇調研報告

編者按

2006年3月，受深圳市精神文明建設委員會辦公室委托，清華大學課題組深入了解深圳市關愛行動的開展情況和整體公益事業(yè)狀況，歸納經驗，進行理論總結，探索長效機制。課題組撰寫出近4萬字的研究報告?，F將報告的部分內容摘編如下，以饗讀者。

行動效果卓著

三年來，關愛行動的規(guī)模和社會影響越來越大，市民反響日益強烈，問卷調查表明，市民認為關愛行動效果“很好”和“比較好”的達73.8％，認為會持續(xù)下去的達83％。

三屆關愛行動影響越來越大

從上世紀80年代至本世紀，深圳20多年的發(fā)展史可以說就是我國改革開放的一段濃縮史。深圳市委、市政府不僅在經濟建設方面保持著銳意創(chuàng)新的傳統(tǒng)，在政治、社會和文化方面的變革也走在全國前列。2003年開啟，此后在全國引起廣泛影響的“關愛行動”，又一次向國人展示了深圳人勇于探索、敢為人先的形象。

2003年底，為貫徹胡錦濤總書記提出的“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的要求，深圳市委市政府從“讓工作更加以人為本，為群眾做實事做好事”的思路出發(fā)，開始在春節(jié)前后舉辦以“用愛擁抱每一天、用心感動每個人”為主題的“深圳關愛行動”。首屆“關愛行動”于2003年12月18日啟動，2004年2月18日成功落幕。次年的第二屆關愛行動在規(guī)模、質量上都更上一層樓。

2005年12月26日，第三屆深圳關愛行動正式啟動。新一屆的關愛行動不斷走向成熟和完善。在活動征集方面，關愛行動組委會首次采取了在新聞媒體、網站上發(fā)布公告，面向社會和市民公開征集活動項目的方式，集中了民智，擴大了影響；在活動的設計方面，更加突出互動性、參與性和體驗性，調動了廣大市民參與的積極性；而在活動的主體方面，則更加注重吸收各類協(xié)會、慈善組織、群眾團體等社會力量的參與，突出了行動的公益性，增加了行動的實效性。在為期4個月的集中活動時間內，累計有上千萬人次參加了第三屆關愛行動，各單位及社會團體實際開展的關愛活動超過1500項，設在深圳的各大愛心賬戶先后收到各類捐款達1.14億元。

關愛行動以扶弱幫困、權益保障、解決群眾密切關注的生產生活問題為核心，以提高外來勞務工、農村城市化居民和青少年素質為重點，契合社會的需要，深受廣大市民的歡迎。前兩屆活動的承辦單位是市委宣傳部、市文明辦、深圳報業(yè)集團、深圳廣電集團，第三屆深圳關愛行動特別增加了六區(qū)和團市委，協(xié)辦單位包括政府各部門、各企事業(yè)單位、各類公益組織等，多達50多家，推出主題活動420項，另外從社會征集活動項目35項。

社會意義深遠

從關愛行動產生的直接效果看，是轉型時期社會救助的創(chuàng)新模式，推動了公益事業(yè)的發(fā)展。

關愛行動的一大獨特之處就在于沿用了政府整合資源的能力，在政府主導的前提下充分調動了社會資源和社會力量，在一定程度上實現了社會福利的社會化，走出了政府單獨辦福利的窠臼，朝政府和社會力量聯(lián)合辦福利的方向發(fā)展。這一效果的實現來源于深圳市委市政府獨創(chuàng)性地采取了政府部門加企事業(yè)單位以及社會組織的官方與民間相結合的社會公益運行模式。從而保障了救助對象、整合了救助資源、協(xié)調了救助主體，實現了社會救助所具備的體現社會公正、緩解社會矛盾的功能。

此外，值得一提的是媒體的參與使得關愛行動透明化和公開化。關愛行動把辦公室設在報業(yè)集團，加之所有活動都會有廣泛的報道，使關愛行動的一切活動都受到社會監(jiān)督，減少了許多不必要的猜忌。

政府、媒體、企事業(yè)單位和公益組織不僅是公益活動的參與者，自身也從參與的過程中受益良多。

政府職能深化體現執(zhí)政為民

首先，關愛行動促進政府改善工作職能，向深度和廣度方向發(fā)展，體現了深圳市委市政府“執(zhí)政為民”，建設公共服務型政府的施政理念。

自第一屆始，關愛行動就一直以外來工、殘疾、病患、下崗失業(yè)者等弱勢群體和困難群眾為關愛重點，努力做好對他們的社會救助和幫扶工作。這與政府機構中民政、勞動和社會保障等部門所履行的社會救助和社會保障工作是相一致的。然而通過關愛辦的協(xié)調和推動，通過媒體報道所建立的表彰和促進競爭機制，以及通過親身參與關愛行動，意識到在急劇變遷的社會背景下自身工作的不足，政府部門開始更加主動地擴展自身原有的工作職能，創(chuàng)造出長效性、制度化的救助和保障機制，將保障和救助職能向縱深方向拓展。例如深圳市衛(wèi)生局及市勞動和社會保障局面對勞務工“就醫(yī)難，看病貴”的問題，在全國率先建立了勞務工醫(yī)療保險制度，按照“低繳費、廣覆蓋、保基本”的原則開始試點工作，勞務工個人每月交4元，用人單位每月交8元，既保門診，又保住院，在一定程度上解決了勞務工的醫(yī)療問題，深受勞務工和用人單位的歡迎。

其次，關愛行動還改變了以往政府和單位大包大攬社會福利事業(yè)的“強國家、弱社會”格局，通過發(fā)動社會力量和整合社會資源，在社會福利領域營造了“強政府、強社會”的局面。

在社會科學理論中，社會資源的配置存在著三次分配：初次分配追求效率，通過市場來實現；二次分配追求公平，通過政府建立全面、系統(tǒng)、適度、公平和有效的社會保障體系來實現；三次分配講求社會責任，通過公民在習慣與道德的影響下，自愿將自己的一部分財富捐獻給社會，幫助窮人改善生活、教育和醫(yī)療條件而實現。關愛行動的功能之一即在于改變了政府包辦社會福利事業(yè)的傳統(tǒng)，廣泛地調動了社會各界的力量——包括企業(yè)、各類協(xié)會、慈善組織、群眾團體和個人，通過捐款捐物和志愿服務等形式，積聚社會資源，解決了弱勢群體的許多實際問題。從而形成了政府承擔社會救助和社會保障職能、社會承擔部分慈善與公益事業(yè)的“強政府、強社會”局面。

媒體多重角色超越傳統(tǒng)定位

首先，媒體在關愛行動中體現出責任媒體的形象，為自身贏得了榮譽。中國媒體在改革過程中出現了產業(yè)化轉型，即朝著不斷正視媒介的產業(yè)屬性和產業(yè)規(guī)律、發(fā)展媒介的產業(yè)運作的方向發(fā)展?！霸趥鞑フ?、受眾與信息環(huán)境三者的變化與互動中，面對日益加劇的競爭，新聞業(yè)如何自我定位，無疑是一個難題。深圳報業(yè)集團犧牲部分商業(yè)利益支持關愛行動，顯示出媒體產業(yè)的責任性，即媒體是一種責任的載體。這個責任，既面對政府，也面向社會各個階層，對這種責任的自覺，也是新聞業(yè)在轉型期間對自我定位的摸索。

在關愛行動中，媒體具備了倡議者、策劃者、行動者、參與者不同的角色，超越了中國媒體傳統(tǒng)上傳播者中心的定位，也不單以市場接受者為中心來加以詮釋，而是既扮演承擔一定使命的社會組織或政治宣傳機構的角色，又積極提高來自民間的認同。媒體在關愛行動中是兼顧宣傳政策和表達社會心聲的角色，最大的目的是要說服讀者，媒體不只是處理新聞的平面工作，而是一種參與政府、社會發(fā)展的責任事業(yè)單位。媒體在扶助弱勢群體的同時，也為自身贏得了美譽度。

另外，媒體在關愛行動中對弱勢群體的認識深刻程度也在不斷加深。深圳媒體在深入了解關愛活動全過程中發(fā)現，很多勞務工也是兼職的義工，不少評選出來的“愛心人物”本身也是貧困者，但是這并不妨礙他們?yōu)樯鐣暙I自己的愛心，進而媒體將此提升到倡導全社會廣泛參與的“關愛”理念。

企業(yè)承擔責任樹立良好形象

關愛行動為企業(yè)履行社會責任提供了契機，督促企業(yè)履行自己的社會責任。企業(yè)做好關愛行動，就能在社會輿論中樹立良好的企業(yè)形象，為自身的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。深圳市民對于每年評選出來的“最具愛心企業(yè)”給予高度的肯定，認為企業(yè)不僅賺錢盈利，同時還回報了社會。

其次，關愛行動有助于企業(yè)塑造具有關愛特質的企業(yè)文化。

企業(yè)文化是企業(yè)的靈魂，也是企業(yè)創(chuàng)立自己品牌的根本所在，決定了企業(yè)的發(fā)展方向和趨勢。企業(yè)在參與關愛行動的過程中，將互助互愛、扶弱幫困的宗旨傳遞給員工，有助于企業(yè)內部關愛氛圍的形成，對于塑造具有關愛特質的企業(yè)文化有很大的推動作用。一般具有愛心的企業(yè)，企業(yè)總裁或是負責人本人就是非常具有愛心的企業(yè)家。例如彭年酒店在總裁余彭年的言傳身教下，員工也受到感染，積極投身關愛行動。彭年酒店提出“關注公益是我們酒店的品牌”，高度概括了具有關愛特質的企業(yè)文化。

企業(yè)通過舉辦形式多樣的關愛活動，采取有針對性的措施，切實解決員工面臨的生產生活問題，讓員工感受到企業(yè)的關愛以及對自己的重視和肯定，員工將以飽滿的工作熱情投入工作。

營造更好氛圍壯大公益組織

關愛行動為公益組織活動的開展創(chuàng)造了更好的社會環(huán)境，有利于公益組織的發(fā)展壯大。公益組織的日常工作就是關愛，也正是在這一點上，公益組織與關愛行動找到了開展慈善公益活動的結合點。關愛行動營造了公益光榮的社會氛圍，使得這些組織可以更好地通過日常的具體活動感召社會公眾，通過道德教化和示范效應使社會公眾自覺地投入社會公益活動中，其優(yōu)勢在于自愿性、持續(xù)性和靈活性。可以說，最初由政府倡導開展的關愛行動與社會公益組織的常規(guī)活動相得益彰，達到了優(yōu)勢互補、相互促進的效果。

構建和諧社會理念付諸實踐

關愛行動是“構建和諧社會”理念的具體實踐。

1、體現了社會公正，是社會群體合理需求的表達途徑、社會矛盾的解壓閥和緩沖器。

現代公益事業(yè)，通過社會財富的第三次分配，來促進基本社會服務的改善，以滿足貧困人口和社會弱勢群體的迫切需要，進而縮小貧富差距，緩和社會矛盾，實現全面小康。關愛行動在行動的過程中，就社會救助而言，保障了救助對象、整合了救助資源、協(xié)調了救助主體，體現了社會公正、緩解了社會矛盾。特別是前文提到的媒體的關注弱勢群體、傳遞關愛供需信息、監(jiān)督公益事業(yè)的運作方面的功能，對于利益表達和溝通分歧、緩和矛盾起了重要作用。

2、從社會層面來看，關愛行動營造了社會參與的氛圍、培養(yǎng)了公益意識、產生了人人可以關愛的理念；同時它也是市民參與社會生活的途徑，可以催發(fā)參與熱情和意識，形成對深圳的心理認同，進而帶動公民意識的形成。

社會公益是公民社會參與的重要組成部分。關愛行動以各種活動為載體，動員社會力量進行參與。在參加活動的過程中，市民增加了對深圳社會和其他人群的了解，從而對于積極地理解社會問題和社會政策、發(fā)現問題、參與建設起到一定作用。

3、成為人們溝通的橋梁和情感聯(lián)系的紐帶，改善了人際關系，平衡了社會心理，營造了友善、和諧的社會氛圍。

深圳是一個以外來移民為主的城市，很多流動人員對社會生活和文化生活的態(tài)度相對淡漠，對深圳的社會性認同即“我們感”比較弱。關愛行動以扶危幫困，關注弱勢群體，解決群眾密切關注的生產生活問題為核心，卻不僅僅只限于此。在物質支持和志愿服務之外，關愛行動的各個行動主體通過舉辦和參加各種文娛體育活動，改善了人際之間的關系，營造了友善、和諧的社會氛圍。從受助者來看，具體困難得到了解決，對社會的信任和感激增加，往往會產生主動幫助別人的愿望和行動。

關愛行動以“關愛”這個普世價值來整合不同的社會階層，對于當代中國有特別重要的意義。媒體可以每年公布“富豪榜”，也可以評選“愛心人物”、“愛心社區(qū)”、“愛心企業(yè)”，所造成的是不同的社會風氣。在關愛行動中，有大企業(yè)家余彭年，也有歌唱家叢飛。關愛行動中的許多義工或愛心人物也是貧困者，但是這并不妨礙他們?yōu)樯鐣鞒鲐暙I。

4、促進道德建設。

關愛行動倡導“關愛、互助、感恩、和諧”的仁愛思想，弘揚富有愛心的個人、家庭、企業(yè)和社區(qū)，在社會生活中營造一種關愛的氛圍，樹立起是非善惡的評判標準，引導人們的日常行為，推動了道德社會化。

如果深圳關愛行動的實踐能夠長期開展下去，漸漸內化于人們日常行為的常態(tài)道德規(guī)范中，那就不必專門設置活動、運動，而成為一種習慣的理所當然的價值和行為。這當然非一日之功，它有賴于整體社會制度和風氣的變化。不過，深圳的實踐已經讓我們看到了這種可能和希望，它為實現十六屆六中全會提出的構建和諧社會“良好道德風尚、和諧人際關系”的重要目標邁出了堅實的一步。這是關愛行動更深層面的構建和諧社會的意義。

長效機制探討

關愛行動目前還處于初期的發(fā)展階段，一方面取得了突出的成績，另一方面，還沒有形成一種長效的運行機制，具體表現為“任務性”較強、政府干預性較強、周期起伏性較強，在某些部門甚至帶有完成行政任務的色彩。如何才能夠讓這項事業(yè)長期進行，變成一項個人和組織自發(fā)、自覺的行為，在深圳落地生根？這就需要探討關愛行動的長效機制。探討關愛行動的長效機制，實際上就是探討社會公益事業(yè)如何能夠持續(xù)、日常化、規(guī)范化。

探索新的模式深圳經驗可貴

所謂長效機制，是具體如何行動的策略。一項事業(yè)如果長效，則必須遵循三項原則，即社會發(fā)展規(guī)律、所在社會發(fā)展階段的實際和該事業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律。只有這樣，才可能找到順應時代發(fā)展、符合實際情況的方案。我們認為，目前深圳公益事業(yè)既不可能由政府包辦、也不可能完全由社會承擔，走政府與社會并重的專業(yè)化、組織化道路是一個可行的選擇。

從深圳關愛行動的實際情況可以發(fā)現，媒體、企業(yè)、社會公益組織以及市民大眾的力量非常巨大，而且還有很大的潛力可以挖掘，只是以前缺乏調動。關愛行動通過媒體搭建平臺，在發(fā)動社會因素方面發(fā)揮了重要作用。

深圳關愛行動的經驗已經讓我們看到政府動員社會的力量之大，問卷調查顯示，71.1％的市民認為關愛行動是政府動員社會進行社會參與的一種有效途徑，充分證明了市民對政府行為的信賴和對政府力量的期待。

我國目前公益事業(yè)不發(fā)達的原因之一就在于缺乏專業(yè)的公益組織。深圳作為特區(qū)，經濟建設領先于全國，在社會建設方面的探索也走在全國的前列。從公益事業(yè)來看，深圳的公益組織發(fā)展得比較突出，義工模式已經形成一種品牌，獅子會的活動也開展得較為成功，而紅十字會、慈善會、殘聯(lián)等公益組織的工作也都很有特色，是深圳開展公益事業(yè)的中堅組織力量。經關愛辦的整合后，這些組織在關愛行動中發(fā)揮了巨大的作用。

我們提倡政府主導下的社會公益事業(yè)，政府和社會的力量并重，既發(fā)揮傳統(tǒng)上政府整合社會資源能力強的優(yōu)勢，又調動社會大眾，培育并充分發(fā)揮公益組織在社會公益事業(yè)中的能力，走專業(yè)化、組織化的道路，共同促進公益事業(yè)的發(fā)展，探索一個具有中國特色的社會救助新模式。關愛行動取得顯著成效正是在這樣的道路上不懈探索的結果。

八大方面著手建立長效機制

面向未來、立足深圳社會現在的實際情況，我們總結經驗、思索問題、揚長避短，提出從以下方面建設深圳公益事業(yè)，使關愛行動實現長效：

1、成立專門協(xié)調機構。

有必要成立一個專門協(xié)調社會關愛資源的機構，如目前的關愛辦這樣，超越各具體職能部門，加以總體協(xié)調。但是，這個機構應該在具備合理性之外再具備合法性，即在市委主管精神文明單位設立專門機構，配備專職工作人員，而在集中活動期間從各承辦單位抽調工作人員。這樣能做到常設與臨時調用相結合，既充分調動常設工作人員的積極性，也能借用外力和外腦，拓寬工作思路，擴展工作范圍。

2、調動市場的力量，建立和完善社會保險制度，將更多的人納入到社會保險的范圍之內。

目前我國政府在面對城市貧困人群的社會救助時采用的是城市居民最低生活保障制度，這一制度的實施對于解決我國城市貧困人群的溫飽問題起到了重要作用。在國家制度出臺之后，深圳根據自身的社會經濟情況，制定了一系列與低保制度相匹配的醫(yī)療保險、教育救助和住房福利制度，解決了低保人群的住房、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等問題，走在了全國的前列，深得社會好評。然而貧困（低保）線的劃定同時將一部分在貧困線上下浮動卻無法納入最低生活保障內的亞貧困人群（以及農民工）排除在救濟范圍之外。面對這一部分人群，首先需要調動市場的力量，通過第一次分配，以社會保險的方式來解決。

3、政府應繼續(xù)做好社會保障和社會救助工作，同時提高公務員的服務意識和能力。

政府要明確自身在公益事業(yè)中的定位，首先要完成既有社會保障和社會救助職能，由于深圳市委市政府的重視，以及經濟的發(fā)達，法律和社會制度的健全，深圳市對具有本市戶籍的弱勢群體做了全面到位的保障。今后需要一如既往地創(chuàng)新工作職能，不斷深化和擴展工作范圍，逐漸將現有制度之外的弱勢群體納入到保障范圍之內。此外，還要提升內部公務員為人民服務的意識，使他們更加積極主動地支持關愛行動，加入到關愛行動中來。

4、改革和完善公益事業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠政策，鼓勵個人和企業(yè)對公益事業(yè)的投入。

2006年7月，財政部、國家稅務總局發(fā)文，對五種捐助免征所得稅。這五種捐助包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量向公益性、非營利性慈善組織捐贈。另外，包括向一些公益性基金進行的捐贈，向教育事業(yè)、紅十字事業(yè)、福利性老年服務機構以及公益性青少年活動場所的捐贈等都在減免稅收的項目之列。這些與國際接軌的條例和政策的出臺，勢必會調動企業(yè)、社會團體、個人等社會力量的捐贈意愿和熱情，促進國家和地方公益事業(yè)的發(fā)展。深圳作為具有制定地方法律和法規(guī)權力的單列市，完全可以出臺相應的法律法規(guī)，通過稅收杠桿調動個人和企業(yè)等的捐贈熱情和積極性，為關愛活動開辟財源，并營造更熱烈的公益氛圍。

5、加強企業(yè)參與公益的自覺。

首先，加強企業(yè)自身組織的建設，保證企業(yè)的良性運作和發(fā)展；其次，關愛行動要從企業(yè)內部開始，首先要關愛好企業(yè)自身員工。如果一個企業(yè)連自身的員工都關愛不好，那么企業(yè)遲早會陷入經營運轉危機，又怎么能讓關愛行動在企業(yè)永不落幕？關愛行動在給予員工物質層面關愛的同時，也要考慮給予精神層面的關愛。這樣也能使關愛的精神內化到企業(yè)員工內心，調動企業(yè)員工參與關愛行動的積極性。為關愛行動提供源源不斷的人力支持。

6、建立健全法制法規(guī)，推動公益事業(yè)的社會組織化。

政府在推進和規(guī)范非營利組織、非政府組織的發(fā)展、實現政府主導下的社會組織化方面可以發(fā)揮積極的作用。由于社會團體的登記成立受現行《社會團體登記管理條例》的限制，首先應當從改革與完善非營利、非政府組織的注冊管理制度開始，簡化非營利、非政府組織的登記和審批程序，取消主管部門審批制，停止委派和指定非營利組織負責人，采取組織內部民主選舉制；調整稅收政策、增強非營利、非政府組織的自治、自立能力；樹立政府、企業(yè)和第三部門是伙伴關系的觀念，加大對結社自由權的保障力度。另外，應該兼顧保護、鼓勵和管制三者并重的原則，加快制訂有關非營利、非政府組織的立法。這些法律法規(guī)應包含非營利、非政府組織的合法地位和性質、功能、治理機制、自律規(guī)范、募捐對象、標準和限制、報告制度和財務制度等，引導這些組織規(guī)范、健康的發(fā)展。

7、繼續(xù)發(fā)揮媒體的宣傳優(yōu)勢，營造更好的公眾心態(tài)和輿論環(huán)境，引導公益文化的形成。

媒體在宣傳策略上，要掌握好技巧，一方面要引起受眾的關注，動員公眾的參與；另一方面，應該避免受眾在新鮮感遞減之后，就不再關注公益事業(yè)。長期和成熟的社會慈善活動需要規(guī)范化和日?；?，把幫助別人變成日常生活的一部分，變成個人一個理所當然的價值觀。因此媒體在策劃報道時要更加注重挖掘關愛活動的真正內涵，更多地報道義工聯(lián)等社會團體和組織常規(guī)、細小而平凡的活動，加以總結和宣傳，使關愛的理念能夠深入民心。從另一個角度來說，社會生活的多元化，也促使人們對事物進行多角度的思考，僅有一種觀察視角、一種報道模式，是遠遠滿足不了讀者的需求的。

8、以社區(qū)為基礎，培養(yǎng)公眾的公益意識。

人人都可以奉獻愛心，但是公益意識的培養(yǎng)不是一件容易的事情，它需要政府、媒體、企業(yè)、非政府組織、非盈利組織、學校、社區(qū)等多方面力量的共同努力。這是一種價值觀的塑造，尤其是要從青少年學生開始培養(yǎng)，強化家庭示范和學校的引導作用，努力塑造關愛他人的價值觀。作為日常生活的社區(qū)的關愛氛圍建設非常重要，我們從問卷中看到，有17.9％的人是從社區(qū)知道關愛行動的。在社區(qū)組織常規(guī)性的公益活動，不僅可以改善鄰里關系，而且可以促發(fā)人們關心、關注他人的意識，進而將這種觀念由己及人，推廣到全社會。梅林一村社區(qū)通過組織居民參加各種文娛、體育活動，就收到了良好的效果。